Tanto la pubblica amministrazione quanto il cittadino ed il giudice non sono tenuti a rispettare la circolare interpretativa che resta un atto interno alla pubblica amministrazione. 

Che valore ha una circolare? Se un contribuente dovesse disattendere il parere fornito dall’Agenzia delle Entrate in una circolare potrebbe il fisco sanzionarlo? Il giudice stesso, in un eventuale ricorso proposto dal cittadino, è tenuto ad applicare la circolare se questa è palesemente difforme dalla corretta interpretazione della legge? 

A spiegare se va rispettata la circolare dell’Agenzia delle Entrate e, più in generale, quella emessa da qualsiasi altro ente pubblico, è una recente pronuncia della Cassazione [1]. Cercheremo di sintetizzarla qui di seguito.

Quali sono gli atti vincolanti per il diritto? 

È noto che il nostro sistema giuridico si basa sulle cosiddette «fonti del diritto»: tutti i cittadini, cioè, devono rispettare le norme emanate dagli organi cui la Costituzione riconosce il potere legislativo (Parlamento, Governo e Regioni) e regolamentare (singoli ministri, Presidente del Consiglio dei Ministri, Comuni). Sono ad esempio fonti del diritto le leggi, i decreti legislativi e i decreti legge, i decreti ministeriali (DM), i decreti del presidente del consiglio dei ministri (DPCM), le leggi regionali, le ordinanze comunali, ecc. 

Che valore hanno le circolari?

Spesso però avviene che, all’interno delle pubbliche amministrazioni, vengano emanate delle circolari: si tratta di atti aventi valore interpretativo delle norme giuridiche il cui scopo principale è quello di orientare i pubblici dipendenti nella corretta applicazione della legge, spiegando loro come comportarsi. 

Il fatto che le circolari siano pubbliche e consultabili da tutti i cittadini non cambia la loro natura di atti interni alla PA. 

Insomma, le circolari non sono fonti del diritto. Ciò nonostante, dalla lettura delle stesse è possibile conoscere in anticipo qual è la posizione dell’amministrazione in merito a determinate materie. Ciò risulta particolarmente interessante in ambito fiscale dove le incertezze interpretative sono assai numerose. 

Un cittadino è tenuto a rispettare una circolare?

Come anticipato, il cittadino è tenuto a rispettare solo le fonti del diritto e non anche le circolari che sono invece atti rivolti ai dipendenti pubblici.

La Cassazione ha perciò ricordato che la circolare non è vincolante: trattasi di un semplice atto interno alla Pubblica amministrazione che si risolve in un mero ausilio interpretativo e non esplica alcun effetto vincolante non solo per il giudice, ma anche per gli stessi destinatari (e addirittura neppure per la Pubblica amministrazione). Del resto la circolare non può porsi in contrasto con la legge: non può cioè offrire un’interpretazione svincolata dal testo della norma. 

Il giudice dunque è tenuto ad applicare solo la legge, benché vi sia una circolare che disponga diversamente.

Questo significa anche che il cittadino, il cui operato viene ritenuto illecito da una circolare, potrebbe comunque fare ricorso al giudice per far accertare se il proprio comportamento è effettivamente difforme rispetto alla legge. 

Lo stesso vale anche per le circolari ministeriali e per gli interpelli all’Agenzia delle Entrate.

Non si può – secondo la Cassazione – sopravvalutare l’importanza di tali atti. È del tutto evidente che si tratta di strumenti utilissimi, ma ciò nonostante non possono essere ritenuti vincolanti sia per il cittadino che per i magistrati.

Del resto anche le Sezioni Unite della Cassazione [2] hanno ricordato, quanto alla natura ed efficacia delle circolari, che queste hanno natura di atti meramente interni alla Pubblica amministrazione, che esprimono esclusivamente un parere dell’amministrazione medesima non vincolante per il contribuente, per gli uffici, per la stessa autorità che l’ha emanata e per il giudice.

La sentenza delle Sezioni unite civili così si era espressa: «La circolare emanata nella materia tributaria non vincola il contribuente, che resta pienamente libero di non adottare un comportamento a essa uniforme, in piena coerenza con la regola che in un sistema tributario basato essenzialmente sull’autotassazione, la soluzione delle questioni interpretative è affidata (almeno in una prima fase, quella, appunto, della determinazione dell’imposta da corrispondere) direttamente al contribuente». 

La circolare non vincola neppure gli uffici gerarchicamente sotto ordinati, ai quali non è vietato di disattenderla, senza che per questo il provvedimento concreto adottato dall’ufficio (atto impositivo, diniego di rimborso, ecc.) possa essere ritenuto illegittimo “per violazione della circolare”. 

Si può modificare un accertamento contrario a una circolare?

Sempre secondo la Cassazione la circolare non vincola neanche la pubblica amministrazione che pertanto resta libera di modificare, correggere e anche completamente disattendere l’interpretazione adottata. Se ciò è vero, è ancor più vero che la circolare non vincola il giudice che è e rimane l’unico interprete della legge. 

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