Impugnazione del ruolo per cartelle prescritte o mai notificate: i limiti della nuova legge.

Tutto parte da quel lungo elenco che l’Agente per la riscossione esattoriale rilascia al contribuente dietro sua richiesta e che contiene tutti i debiti a suo carico, notificati – a volte molto tempo prima – attraverso le famigerate cartelle esattoriali. Si chiama «estratto di ruolo» e, come dice la parola stessa, è la lista dei ruoli presenti negli archivi dell’Esattore. Il punto è che molti di questi sono spesso viziati, vuoi perché prescritti, vuoi perché mai notificati correttamente. A questo punto, chi richiede la stampa di tale documento (che può essere scaricato anche autonomamente dal sito di Agenzia Entrate Riscossione) si domanda puntualmente: si può contestare l’estratto di ruolo prima che l’Agente per la riscossione avvii un pignoramento, verosimilmente illegittimo?

La risposta è contenuta in una norma di legge, modificata di recente – peraltro oggi al vaglio della Corte Costituzionale per sospetta incostituzionalità – che ha limitato notevolmente i diritti del contribuente: si tratta dell’articolo 12, comma 4 bis, del DPR n°602/1973. Una norma che è stata di recente al vaglio di una interessante ordinanza della Cassazione, la n. 27227 del 25/09/2023. La Suprema Corte di Cassazione fa il punto della situazione in merito all’impugnazione dell’estratto di ruolo e ricorda in quali casi ciò può avvenire prima di un eventuale pignoramento.

Per comprendere meglio la questione, affatto tecnica, partiamo da un esempio pratico.

Antonio ha dei debiti con l’Agenzia delle Entrate e, volendo sapere a quanto ammontano per chiedere una rateazione, si presenta all’ufficio dell’Agenzia Entrate-Riscossione per chiedere la stampa di un estratto di ruolo. In essa però si accorge che il debito totale è quasi il doppio di quanto riteneva. Nell’elenco sono finite vecchissime cartelle che riteneva già prescritte e cancellate, nonché altre che non ha mai ricevuto e che probabilmente gli sono state inviate a un indirizzo ove non abita più da anni. A questo punto Antonio teme che l’Esattore possa passare alle maniere forti e pignorargli lo stipendio, il conto corrente (di cui ha vitale bisogno per mandare avanti la famiglia) o la casa. Si chiede se può impugnare l’estratto di ruolo in via preventiva, prima di una eventuale esecuzione forzata e proprio al fine di bloccarla sul nascere.

Nel caso di appena prospettato l’estratto di ruolo non può essere contestato. La legge infatti vieta di impugnare un documento considerato come una mera stampa “interna” all’Agenzia delle Entrate Riscossione, priva di alcun valore esterno.

Questo non significa che Antonio sia completamente privato delle sue tutele. Vediamo perché.

Come contestare l’estratto di ruolo

Ci sono due modi per tutelarsi da un eventuale pignoramento dell’Esattore fondato su cartelle prescritte e/o mai notificate o comunque non dovute.

Il primo è quello di attendere l’intimazione di pagamento e di impugnare quest’ultima. È bene sapere infatti che la cartella esattoriale, se notificata più di un anno prima, perde la sua efficacia, sicché l’Esattore dovrà, prima di avviare qualsiasi azione esecutiva contro il contribuente, notificargli un nuovo atto di sollecito, detto appunto «intimazione di pagamento». Quest’atto non è altro che una sintesi del debito non corrisposto e una diffida ad adempiere entro cinque giorni.

Dunque, il debitore può, entro 60 giorni dalla notifica dell’intimazione, impugnare quest’ultima e chiedere la sospensione della sua efficacia esecutiva per bloccare qualsiasi ulteriore iniziativa giudiziaria dell’Esattore.

In questo modo, il contribuente del nostro esempio non avrà bisogno di muoversi in via preventiva contro un estratto di ruolo illegittimo: egli potrà limitarsi ad attendere l’intimazione di pagamento e poi agire contro quest’ultima.

Se, al posto dell’intimazione di pagamento, il contribuente dovesse invece ricevere un preavviso di fermo amministrativo dell’auto oppure un preavviso di ipoteca (la cui emissione non richiedono la previa notifica dell’intimazione di pagamento), egli potrebbe impugnare questi ultimi, sempre nel termine di 60 giorni, per contestare le cartelle cadute in prescrizione o notificate non correttamente.

C’è una seconda possibilità per opporsi all’estratto di ruolo. Ciò succede quando il contribuente potrebbe subire un effettivo e concreto danno. Il che ricorre in tre ipotesi:

• la configurabilità di un pregiudizio per la partecipazione ad una procedura di appalto (per il quale è necessario consegnare un Durc “pulito”);
• il blocco di pagamenti da parte della P.A. in osservanza alla previsione di cui all’art.48 bis del DPR n°602/1973;
• la perdita di un beneficio nei rapporti con una P.A.

In questi tre casi, dunque, il contribuente non deve attendere l’avvio dell’esecuzione forzata nei suoi riguardi per “ripulire” l’estratto di ruolo dai debiti non dovuti: può agire in via preventiva impugnando i debiti per cartelle mai notificate o prescritte.

Cosa dice la Cassazione sull’impugnazione dell’estratto di ruolo?

Nell’ordinanza n. 27227 del 25/09/2023, la Cassazione prende atto dell’attuale quadro normativo che vieta l’impugnazione dell’estratto di ruolo (salvo le eccezioni di cui sopra) e non fa altro che ribadire i concetti che abbiamo appena indicati. Ossia che attualmente la legge esclude la possibilità di contestare dell’estratto di ruolo o meglio lo subordina alla coesistenza delle tre condizioni tassativamente imposte dalla norma (le abbiamo elencate al paragrafo precedente).

La mancata configurabilità per il contribuente di almeno una di queste circostanze preclude inevitabilmente la possibilità di impugnazione dell’estratto di ruolo unitamente alla o alle cartelle non notificate o invalidamente notificate dall’agente della riscossione nazionale, vanificando così la possibilità per il contribuente di attivare un’azione giudiziale immediata o meglio anticipata finalizzata ad evitare, per quanto possibile, l’attivazione di provvedimenti cautelari gravosi nonché la notifica di atti esecutivi stringenti in fase di esecuzione forzata.

La riforma del richiamato art.12, comma 4 bis del DPR n. 602/1973 è sopraggiunta in un contesto temporale nel quale le impugnazioni degli atti e le contestazioni dei crediti riportati negli estratti di ruolo si erano moltiplicate a migliaia, come segnalato dalla stessa Commissione Interministeriale per la riforma della giustizia tributaria del 30 giugno 2021. I contribuenti sollevavano ogni sorta di eccezione contro cartelle di pagamento notificate anche molti anni prima, senza che l’agente della riscossione si fosse mai attivato per il recupero delle pretese ad esso sottese. Dunque, il senso della riforma era questo: se l’Esattore non ha interesse ad agire, perché mai dovrebbe averlo il contribuente?

La risposta è semplice: per evitare comunque il rischio di un blocco dei beni che attualmente impone una difesa tempestiva e urgente.